Es común que la literatura especializada reconozca una distinción entre los sistemas mayoritarios, que operan según mayorías simples o absolutas con candidaturas uni- o binominales, y los sistemas proporcionales, que determinan los resultados según mecanismos tales como el uso de cuocientes. Sin embargo, la misma literatura señala que es necesario matizar la referida distinción para comprender la problemática encerrada en la cuestión del sistema electoral.
"...En efecto, la separación tradicional entre sistemas mayoritarios y sistemas proporcionales no consideraba la distinción entre el método empleado para asignar los escaños y el efecto de representación que ese método producía. Así, entonces, la clasificación era muy simple: aquel sistema que asignaba escaños por mayorías (absolutas y relativas) y que coincidía generalmente con distritos uninominales (en Gran Bretaña predominaban los binominales hasta 1832) era denominado mayoritario; y aquel que aplicaba métodos de cocientes o de divisor, generalmente con distritos plurinominales, se denominaba proporcional. En los llamados sistemas mayoritarios resultaba elegido el candidato con más votos o el que supera la mitad de los votos en su distrito, según sea mayoría relativa o absoluta. En los llamados sistemas proporcionales resultaban elegidos aquellos candidatos que obtuvieran la cantidad de votos resultantes del sistema de cómputo aplicado (el sistema de cifra repartidora, por ejemplo).
"Sin embargo, la práctica de los sistemas electorales ha demostrado que la realidad es más compleja. Algunos sistemas de decisión mayoritaria producen una representación proporcional y, a la inversa, sistemas de decisión proporcional producen una representación mayoritaria. O sea, como lo advierte el profesor de Heidelberg, Dieter Nohlen, `el principio de decisión (ya sea de mayoría absoluta o relativa, o bien de un porcentaje proporcional) y el principio de representación (la relación entre votos y escaños) pueden ser divergentes’...". (Fernández, 1989, p. 51).
A un nivel de análisis general, está el factor de los objetivos políticos globales de un sistema electoral, es decir, el efecto de representación deseado por los que logran imponer el sistema para las elecciones venideras. Según este criterio un sistema puede ser, formalmente, proporcional pero tener, en la práctica, efectos mayoritarios. Por ejemplo, en España en 1982, con un sistema electoral proporcional, el PSOE, Partido Socialista Obrero Español, obtuvo la mayoría parlamentaria con 42% de los votos, debido al tamaño de los distritos electorales. (Fernández 1989, p. 52. Incluye otros ejemplos).
A un nivel de análisis un tanto menos general, es importante considerar algunos factores de diversa índole, por ejemplo:
A. La tradición o la historia de los partidos políticos en el país
En el caso que se ha dado una situación de pluri-partidismo durante largo tiempo, inclusive durante períodos largos de gobierno autoritario (como son los casos de Argentina, Grecia, y Uruguay, mencionados en Fernández, 1986, p. 12), parecería razonable concluir que el sistema electoral no será determinante, por sí solo, de la futura evolución del número de partidos políticos en aquel país. Varios autores señalan que la imposición de un sistema mayoritario o binominal en un país como Chile, con una larga experiencia pluri-partidista, podría llevar a mayor inestabilidad política al negar representación a bloques ideológicos grandes que aparentemente no dejarán de existir a causa de encontrarse sin representantes elegidos en el Parlamento o las demás instancias electivas del Estado.
Al respecto, Valenzuela y Siavelis argumentan que: "... el sistema electoral vigente (1991) no alentará la consecución de los objetivos que estaba diseñado a alcanzar. Dado el fuerte enraizamiento de las tradiciones en las políticas de los partidos chilenos, los militares se equivocaron al suponer que un cambio en el sistema electoral podría modificar la herencia del pluripartidismo chileno. Pero, lo que es más serio aún, debido a la permanencia de determinados rasgos del sistema de partidos en Chile, este estudio mostrará que la ley de elecciones en sí puede convertirse en un impedimento importante para alcanzar el objetivo de mayor estabilidad política y moderación en el debate nacional. Esto por dos razones:
"1) Aunque la ley electoral dio los resultados esperados en la primera elección democrática después del término del régimen militar, garantizándole un espacio a la derecha política y contribuyendo a coaliciones con discursos moderados, sería un grave error pensar que la ley garantiza esos resultados. Por el contrario, la ley puede contribuir a una gran volatilidad política. Como el sistema electoral tiene las características básicas de un sistema mayoritario/pluralista y es sumamente sensible, levísimos desplazamientos en la distribución de los votos pueden provocar cambios bruscos en la representación parlamentaria. La volatilidad del sistema electoral aparece comprobada en un ejercicio de simulación que muestra cuán fácilmente la derecha podría ser desplazada en el Parlamento, pasando de una sobrerrepresentación, de la que goza hoy, a una subrepresentación en las próximas elecciones.
"2) Debido a esa volatilidad, la ley puede contribuir a la exclusión de corrientes ideológicas enteras de toda representación legislativa. Por la fortaleza de las tendencias políticas de derecha, centro e izquierda en Chile, es ilusorio pensar que su falta del representatividad llevaría a su desaparición. También es muy poco probable que las tendencias se fusionen hacia el centro político, ya que éste está marcado por un partido del centro, con su propia identidad histórica e ideológica. La exclusión de una tendencia importante del quehacer nacional sin duda tendría consecuencias desestabilizadoras. Es más, aunque el sistema electoral contribuye a evitar una fragmentación partidaria, está claro que no incentiva un bipartidismo. La tendencia del sistema electoral en el caso chileno es reforzar los ‘tres tercios’ de la política nacional, aun más que un sistema de representación proporcional. Estas realidades hacen del sistema electoral chileno un serio obstáculo para la consolidación de la democracia." (Valenzuela, 1991, p. 32s.).
Al respecto, Fernández opina:
"La realidad empírica de la historia política chilena, por lo menos claramente después de 1891, muestra una tendencia persistente y enraizada al multipartidismo, que ha sido independiente de las variaciones de los sistemas electorales y de sus reformas. El mismo año 1973, sin ir más lejos, con la interpretación de respaldar los pactos electorales a través de ‘confederaciones’ y ‘federaciones’ de partidos, se obligó a la formación de dos bloques electorales. Sin embargo, esa ficción política no evitó la permanencia de varios partidos los que, en un marco de alianzas, negociaron las candidaturas a lo largo del país. El efecto de esta reducción forzada, sin embargo, fue una mayor polarización del sistema de partidos y del proceso político. Lo mismo puede ocurrir ahora (1989) con la ley propuesta. El cálculo electoral de todos los partidos será inevitable y se verán obligados a realizar ‘pactos de facto’, distribuyéndose los distritos según meros criterios de negociación política, sin base electoral cuantitativa. Así, se produciría una doble apariencia o distorsión de la realidad política. Por una parte habría un multipartidismo escondido, y, en segundo lugar, habría un misterio sobre cuántos votos tiene efectivamente cada partido en el nivel nacional.
"El binominalismo propuesto -sistema inédito en el mundo en una escala nacional- en el marco del sistema de partidos chileno y en la fase del proceso post-plebiscito tendrán un efecto polarizante, más que de consenso. Los bi-partidismos de EE.UU. e Inglaterra (al parecer modelos de los autores de la ley) además de ser auténticos y antiguos, tienden a la moderación o al compromiso debido a la estabilidad y legitimidad del sistema político y socio-económico, no en razón de sistema electoral." (Fernández, 1989, p. 47)
El mismo autor agrega: "Si se quiere conseguir un bipartidismo o más bien un bi-posicionismo, éste no será otro que en torno al dilema democracia-dictadura o comunismo-democracia que, obviamente, no conduce a nada en términos de un sistema estable". (Fernández, 1989, p. 29). Contraria a estas opiniones es la de Cruz Coke (1986), quien argumenta que: "La aplicación en Chile de un sistema proporcional desde el año 1925 al año 1973, favoreció la competencia multipartidista, creó indisciplina parlamentaria e inestabilidad política y privó a los diversos gobiernos de las mayorías parlamentarias que requerían para su acción gobernante" (p. 7). Y agrega: "De todo este estudio se deduce que es fundamental quebrar la constante histórica de los tres tercios electorales mediante los mecanismos de la ley electoral (subrayo del autor) y la única manera lo es a través de un sistema eficiente, como es el sistema binominal en estudio". Además, en la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución, "...los sistemas proporcionales fueron descartados desde un comienzo. Así, en la sesión N° 337 de la Comisión de Estudios, celebrada el 7 de marzo de 1978, en la cual comenzó a tratarse la organización de los poderes legislativo y ejecutivo, las intervenciones de los comisionados Guzmán, Bulnes y Carmona, con distinto énfasis, rechazaron aquellos sistemas y manifestaron su preferencia por algún sistema mayoritario. Así. Jaime Guzmán consideraba que ‘si se adopta el sistema electoral de la "cifra repartidora" es absolutamente inevitable que se tienda a la "partitocracia" y a la existencia de partidos políticos como maquinarias de poder; en cambio, si se implantan otros sistemas electorales, como el denominado "lista incompleta", hay posibilidades de resultados muy distintos de la expresión popular’ (Actas p. 1961-1962). Luz Bulnes, estimaba que al introducirse en 1925 el sistema de representación proporcional se dio representación a la mayoría y a la minoría, llegándose indefectiblemente al pluripartidismo, el cual, a diferencia del bipartidismo, obstaculiza el régimen presidencial. ‘Si se adopta el régimen presidencial -insistía- no se puede continuar con el de representación proporcional, porque él se contradice con el presidencialismo, el cual no funciona con ese sistema no con el pluripartidismo’ (Actas, p. 1963). Juan de Dios Carmona, por su parte, manifestó igualmente su preferencia por un sistema electoral mayoritario a objeto de fortalecer la autoridad presidencial. A su juicio -según recoge el Acta su pensamiento- la mejor defensa del régimen democrático es la expresión de la mayoría, y las crisis que ha sufrido el sistema democrático hasta ahora han surgido por el prurito de asegurar todos los derechos de la minoría olvidando los de la mayoría, y le parece que en este instante se debe dar un vuelco en ese sentido y asegurar la expresión de esta última (Actas, p. 1965).
"Este rechazo de los sistemas proporcionales se mantuvo constante en la Comisión. De ahí que en la reunión N° 372, del 17 de mayo de 1968 (sic. Debe decir 1978), el Presidente de la Comisión, Enrique Ortúzar, al resumir el estado de la cuestión antes de entrar a ocuparse derechamente de las bases del derechamente de las bases del sistema electoral en una reunión a la que asistía invitado el Presidente de la Subcomisión que se ocupaba del Sistema Electoral y de los Partidos Políticos, Guillermo Bruna, expresara: ‘Se concluyó que el sistema proporcional, de cifra repartidora, ofrece serios inconvenientes, que es necesario modificarlo sobre la base de establecer un sistema mayoritario, que signifique una real expresión de las mayorías y que garantice la igualdad de posibilidad entre los sectores políticos y los independientes que contribuyan a la generación del poder político’ (Actas p. 2590).
"Finalmente, el Informe de la Subcomisión de Reforma Constitucional encargada del estudio del Sistema Electoral y del Estatuto de los Partidos Políticos, al responder a la consulta formulada sobre las bases constitucionales del sistemas electoral, rechazó de modo tajante toda forma proporcional. Por su interés, conviene citar por extenso los pasajes pertinentes:
‘El sistema proporcional imperante en nuestro país hasta el 11 de septiembre de 1973, a juicio de esta Subcomisión estimuló la división de la sociedad y agravó la lucha entre los partidos políticos, entidades que, con el tiempo, fueron monopolizando la expresión ciudadana con exclusión casi absoluta de los sectores independientes, lo que contribuyó a la inestabilidad de los gobiernos con gran rotativa de alternativas, exageró el poder de las directivas nacionales de los partidos y creó las condiciones ideales para el surgimiento de las colectividades marxistas.‘En efecto, el sistema de representación proporcional presenta, en nuestro concepto, una serie de inconvenientes que pueden resumirse en los siguientes:
1.- Se produce una desvinculación entre ciudadanos y candidatos, pues éstos normalmente no los interpretan por el hecho de que sólo los partidos políticos efectúan las nominaciones, circunstancia que obliga a los electores, por carecer de alternativa, a darles sus preferencias:
2.- Al favorecer la expresión de todas las opiniones acentúa la función de las oposiciones sin matices y el carácter conflictivo de las sociedades políticas, haciendo difícil el establecimiento de una mayoría permanente de Gobierno.
3.- Las listas electorales son obra de las directivas de los partidos políticos que tienen así la clave de la elección.
4.- La antigüedad en el partido, la disciplina y el fervor de los precandidatos constituyen elementos de importancia decisiva para ser considerados en la respectiva lista por los dirigentes políticos.
5.- Los grupos políticos que desaprueban las reglas del juego agravan los desacuerdos entre las fuerzas políticas democráticas, influyendo sobre el proceso de decisión y tratando de politizarlo.
6.- Si es natural la fragmentación de la opinión pública, la representación proporcional la acentúa. Si ella no es natural, dicho sistema la puede causar.‘Pero, sin lugar a dudas, el principal defecto del sistema electoral estatuido en la Constitución de 1925 y sus leyes posteriores, fue el de entregar a los partidos políticos el monopolio absoluto de las elecciones, convirtiéndolas en el único conducto de la participación ciudadana. Es así como después de la dictación de la Ley N° 14.853, de mayo de 1962, fue prácticamente imposible, por todos los requisitos exigidos, que un ciudadano independiente pudiera presentarse de candidato. En efecto, el Poder Legislativo estuvo completamente controlado por aquellos. De los 1.749 diputados elegidos durante las 12 elecciones parlamentarias de la República, solamente 14 (0,8%) fueron independientes. Un total de 62 partidos políticos lograron representación en el Congreso. En las elecciones de 1953 se presentaron 36 organizaciones políticas a las elecciones parlamentarias y municipales conjuntas y 18 de ellas lograron obtener diputados. Pese a una reacción en 1961 y 1969, en que el número de partidos se redujo a sólo cinco, el electorado se alejó de los partidos políticos y ello derivó en las grandes abstenciones registradas en las seis últimas elecciones parlamentarias que alcanzaron a 25,1%, como promedio, contra sólo un 14% de las elecciones presidenciales. Una gran masa de unos 500 mil electores se abstenía y manifestaba así repudio a la dictadura de los partidos políticos.‘Todo ello nos ha llevado a la conclusión de que debe abandonarse la idea de consagrar nuevamente un sistema electoral proporcional, sustituyéndolo por otro que corrija los defectos del primero' (Actas, p. 3170-3171)." (Bertelsen, 1988, p. 24ss).
B. El sistema de Gobierno
Presidencial; semi-presidencial; o parlamentario. Fernández sugiere que, en el sistema presidencial vigente hoy en Chile, el debate sobre la forma de elegir a los parlamentarios es prácticamente irrelevante.
"... El sistema electoral es un compromiso entre las fuerzas políticas en el ámbito constituyente que no puede ser independiente del concepto y del modelo de democracia que abarque el mismo compromiso. Pongámoslo de manera brusca. ¿Qué importancia tendría una discusión a fondo sobre el sistema electoral del parlamento si la estructuración de la forma del gobierno fuera marcadamente presidencialista?... El rol que tendrá el parlamento en el sistema político es clave para determinar el sistema electoral por el cual se eligen sus miembros. Y no sólo la relación de la elección de parlamento con el tipo de democracia está ligada con la estructura de la forma de gobierno central, sino con las variadas dimensiones de la división vertical de poder y de la participación popular.
"La introducción de la regionalización, de la descentralización o desconcentración del poder y del gobierno local en el tema de la estructuración del sistema político, trae consigo elementos nuevos y, por los tanto, inéditos en su incorporación a la discusión electoral. Cómo combinar la mantención del estado unitario con regionalización y descentralización con un sistema electoral que materialice una representación adecuada a esos fines, constituye un desafío muy serio para la estructuración de una democracia estable." (Fernández, 1986, p. 13s.).
Además, es importante tomar en cuenta el rol (o los roles) que tendrán los representantes elegidos dentro del sistema general de gobierno del país. Por ejemplo, si el Parlamento funcionará, en grado importante, como cuerpo constituyente o como cuerpo consultor del Ejecutivo, que se beneficiará de la moderación y experiencia de los Senadores designados.
C. La ley de los partidos políticos
Esta ley influye fuertemente en el funcionamiento del sistema electoral al facilitar o dificultar la creación de partidos políticos y/o al crear condiciones para la generación de pactos electorales (sean explícitos o tácitos).
Al abordar la cuestión de los sistemas electorales como tales, la literatura revisada señala que el sistema electoral influye poco en el número de partidos políticos y contribuye poco a la estabilidad o inestabilidad del régimen político del país.
"... El punto clave es que los dos sistemas (mayoritario/pluralista y la representación proporcional) involucran conceptos distintos de representación. Por lo general, los partidarios del sistema mayoritario abogan por él porque consideran que produce una mayor estabilidad y eficacia gubernamental al incentivar la formación de un sistema bipartidista y la configuración de mayorías de gobierno.
"Los partidarios de un sistema proporcional, por otro lado, argumentan con igual fuerza que los sistemas mayoritarios crean una desproporcionalidad entre las preferencias populares y la representación política real (una desproporcionalidad que contribuye a deslegitimar el sistema, problema especialmente serio en sociedades muy divididas) contribuyendo no a la estabilidad política, sino a la inestabilidad. Para ellos, el sistema proporcional incentiva la estabilidad al conseguir un reflejo más fiel del electorado en la representación parlamentaria, aun si no obstaculiza el multipartidismo.
"El problema con esta controversia es que es muy dudoso que el sistema electoral en sí pueda configurar el sistema de partidos políticos. Aunque el sistema electoral afecta en forma categórica la fuerza política relativa de los actores y los puestos de liderazgo político que obtiene, el sistema de partidos políticos, el grado de fraccionamiento político,número de partidos y distancia ideológica entre ellos responde a otras determinantes. El sistema de partidos es más bien el producto de las divisiones y conflictos fundamentales en una sociedad que el resultado de una fórmula electoral". (Valenzuela, 1991. p. 35s.).
Junto con los factores y variables señalados arriba, es también importante tomar en cuenta la definición de los distritos o circunscripciones electorales en el análisis de los diversos sistemas electorales.
Con respecto a esta cuestión, Miranda (1981, p. 61s.) comenta los estudios de D. Rae:
"...los sistemas de distritos pluripersonales y fórmulas de representación proporcional propenden a tener un menor impacto en la composición del sistema de partidos parlamentario.
"Con respecto a cuál de las dos variables que conforman el sistema elector, fórmula electoral y magnitud de los distritos electorales, podría ser responsable por los efectos mencionados, Rae señala que si bien a primera vista la fórmula electoral utilizada pareciera ser decisiva, el número de representantes asignados a cada distrito es sin embargo crucial. Es decir, la proporcionalidad en la traducción de votos a cargos depende fundamentalmente de la magnitud de los distritos o circunscripciones electorales: a mayor número de representantes por distrito, menor es la bonificación en términos de asientos o candidatos electos que los sistemas electorales otorgan a los partidos que obtienen el número más alto de votos. Por cierto, añade Rae, las diferencias existentes entre las distintas fórmulas de representación proporcional con respecto a la proporcionalidad misma de las asignaciones a las que pueden dar lugar, se desvanecen ‘cuando se permite alguna variación en la magnitud de los distritos’. En suma, las fórmulas electorales de representación proporcional son responsables sólo en forma limitada por el grado de variación entre el porcentaje de votos obtenidos ynúmero de candidatos electos de cada partido. Rae procede luego a afirmar que el número mínimo de votos requerido para obtener un representante es función de la magnitud del distrito o número de representantes a ser elegidos por un distrito, del grado de fraccionamiento del sistema de partidos electoral y del porcentaje de votos alcanzados por la agrupación...".
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Nota: Preparada en base a la selección bibliográfica realizada por la Sección Hemeroteca de la Biblioteca del Congreso Nacional.
Saludos Rodrigo González Fernández consultajuridica.blogspot.com
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