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COMISION DE MEDIOAMBIENTE GRUPO TANTAUCO
I. DIAGNOSTICO DEL MARCO REGULATORIO
La aplicación del marco regulatorio ambiental ha tenido consecuencias imprevistas y negativas relativas a los siguientes aspectos:
1. Marco regulatorio ambiental jurídicamente asimétrico y políticamente desbalanceado
• El derecho de participación ciudadana en la actual estructura, implica que las personas y comunidades afectadas por un proyecto o actividad deban usar no solo recursos financieros propios, sino además gastar su tiempo para introducir mejoras en proyectos ajenos o de propiedad de terceros que los puedan dañar, hecho que es un contrasentido en si mismo y una contradicción con los principios que informan la LBMA. Lo anterior genera asimetrías y desequilibrios que finalmente han terminado por debilitar el derecho de propiedad.
• El derecho ambiental que confiere la resolución favorable de calificación ambiental (RCA) de un proyecto o actividad, sumado al derecho de propiedad del terreno en donde se emplazará dicho proyecto o actividad, ha terminado por introducir una profunda diferencia con respecto a aquellos que no están sujetos al SEIA y las que, por lo general, solo cuentan -para la defensa de sus bienes, de su derecho a la salud y de protección de su patrimonio- con sus títulos de propiedad tradicionales en la misma área de influencia, pero sin la protección de un título ambiental equivalente o proporcional (títulos de propiedad asimétricos y derechos políticos en desequilibrio).
• Desprotección de áreas silvestres públicas y privadas; zonas declaradas como típicas y/o de valor arqueológico o histórico, las que pueden ser intervenidas sin ningún tipo de formalidades ni requisitos adicionales que aquellos contemplados por el SEIA tradicional. Esto ha vulnerado no solo la obvia diferencia económica existente entre valor y precio, sino que además, en ciertos casos, ha dejado al país en situación de claro incumplimiento de tratados y convenios internacionales que protegen zonas y áreas con valor ambiental y social.
2. Marginación de ciertas actividades y proyectos del SEIA.
La exclusión y marginación de proyectos o actividades agrícolas, turísticas y de conservación ambiental del SEIA, ha sido perjudicial para su desarrollo, y ha concedido un inesperado beneficio para aquellos proyectos que deben someter sus impactos ambientales obligatoriamente al sistema de evaluación de impacto ambiental.
3. Ausencia de certeza jurídica y de seguridad política para la inversión y de protección de los derechos ciudadanos.
Lo que falta precisar es la certeza de que las condiciones que dan lugar a la obtención de los derechos establecidos en la Resoluciones de Calificación Ambiental permanecerán inalteradas y que éstas sólo podrán ser afectadas o alteradas mediante un mecanismo ad-hoc de infracciones y sanciones y sobre la base del debido proceso.
4. Inexistencia de políticas de ordenamiento territorial, estabilidad territorial y de descentralización regional
5. Inexistencia de una política económica medioambiental y de instrumentos de gestión socioambiental integrados
6. Sistema procesal de reclamación administrativo insuficiente que estimula la "judicializacion" del SEIA
7. Inexistencia de la figura del delito ambiental
8. Precaria estructura normativa en materia de estándares y parámetros técnicos (sanitarios y medioambientales)
9. Institucionalidad cien por ciento política y desconectada de la función técnica
10. Contempla formas de participación ciudadana indirecta y no vinculante
11. Exclusión de municipalidades y gobernaciones marítimas
12. No separa en forma adecuada y conveniente materias de salud pública, de medio ambiente y pueblos originarios
13. La institucionalidad actual se basa en un sistema de coordinación ministerial en oposición a un Ministerio del Medio Ambiente
14. Insuficiente desarrollo, coordinación e implementación de temas ambientales internacionales y de compensación de créditos y debitos en materia de cambio climático y calentamiento global
Los gases efecto invernadero (GEI), responsables del calentamiento global y del cambio climático, originarán incontable efectos adversos en el medioambiente y la calidad de vida de las personas, tales como:
• aumento de enfermedades por concentración de vectores (dengue: 20.000 casos actuales en Argentina y Brasil; paludismo, fiebre amarilla, aviar, porcina, etc.)
• desplazamientos poblacionales hacia zonas geográficas más altas
• derretimiento de glaciares y ventisqueros
• pérdida sostenida de biodiversidad,
• sequías e inundaciones por cambios en los ciclos hidrológicos y condiciones climáticas,
• aumento de los niveles del mar, etc.,
La problemática ambiental que hoy enfrenta el sector productivo será sometida a una creciente presión por las condiciones inherentes a la actual globalización, las que imponen al comercio internacional requerimientos más estrictos, cuyo cumplimiento deberá acreditarse fehacientemente, ante probables demandas de nuestros competidores, así como de organizaciones no gubernamentales de diversa índole.
Los productos chilenos de exportación (commodities como fruta, cobre, vinos, papel y celulosa, y servicios como transporte aéreo, terrestre y marítimo de esos productos) liberan a la atmósfera una gigantesca cantidad de gases efecto invernadero – CO2, metano, óxidos nitrosos, CFC's, etc. - que serán medidos en toneladas de gases CO2 equivalentes al llegar a los mercados de distribución y consumo. El país que produzca al margen de la normativa ambiental internacional - obligatoria o voluntaria – quedará en desventaja respecto de sus competidores.
II PROPUESTAS
1. Crear un marco regulatorio ambiental jurídicamente simétrico y políticamente balanceado.
2. Incorporar actividades y proyectos adicionales al SEIA
La resolución de calificación ambiental de un proyecto o actividad, más que un permiso administrativo, estará conformada por elementos que confieren a su titular un verdadero derecho a desarrollar dicha iniciativa. Se propone someter a evaluación ambiental a los proyectos y actividades de los sectores agrícola, turístico y de conservación ambiental, en forma obligatoria o voluntaria, según corresponda, con el objeto de sumar la autorización ambiental a su derecho de propiedad tradicional.
3. Dar certeza jurídica y de seguridad política para la inversión y protección de los derechos ciudadanos
Dar certeza y seguridad jurídica a través de la implantación del "título ambiental". Este instrumento jurídico se define como aquel conjunto de derechos y obligaciones que, constando en una resolución de calificación ambiental favorable y en los permisos administrativos con componentes ambientales otorgados conforme a ella, faculta a su titular para desarrollar un proyecto o actividad en razón de haber demostrado, conforme a la ley, que los impactos ambientales negativos que se generarán a partir de dicho desarrollo cumplirán los requerimientos jurídicos y técnicos que serán aplicables a la actividad o proyecto durante su construcción, operación y cierre.
Una característica del título ambiental será su poder liberatorio, derivado de la consagración jurídica de la mal llamada "contaminación legal", por la que el Estado permite la ejecución de aquellos proyectos o actividades cuyos impactos ambientales cumplen con los estándares técnicos establecidos en una norma legal. También el Estado debe generar las normas de emisión y de calidad ambiental, además de garantizar el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y de conservar el patrimonio ambiental, por lo que al producirse una situación de daño ambiental dentro del marco normativo vigente que no fuere atribuible a culpa o dolo del agente, las víctimas de tal daño deberían ser indemnizadas también por dicha entidad.
La Resolución de Calificación Ambiental no podrá ser revocada ni extinguida, a menos de haber incurrido en alguna causal de nulidad o caducidad, en los procedimientos relativos a su reconocimiento legal o durante su posterior ejercicio.
4. Crear políticas de ordenamiento territorial, estabilidad territorial y de descentralización regional
La verdadera descentralización regional debe comenzar por un planteamiento de un paquete de verdaderas políticas públicas en materia de "estabilidad territorial" con un marcado acento regional en materia de actividades agrícolas, turísticas y de protección ambiental además de cautelar los derechos e intereses de las comunidades y demás estamentos representativos de la sociedad civil todo lo cual mira finalmente en beneficio de la actividad industrial y empresarial y de los intereses superiores del país.
5. Crear instrumentos de política económica medioambiental y de gestión socio-ambiental integrados
En atención al hecho que las políticas públicas no han desarrollado este punto, se trabajará en la dirección de diseñar y consensuar instrumentos de política fiscal que permitan generar incentivos económicos para la actividad industrial y empresarial, que se traduzcan en beneficios para el medio ambiente y para las comunidades impactadas o afectadas.
En particular se visualiza la necesidad de crear incentivos tributarios que permitan deducir de la renta bruta global, a título de gasto necesario, aquellos desembolsos realizados por las empresas y actividades en tecnologías, capacitación, investigación, educación y servicios técnicos, y que se relacionen directamente con el "principio del que contamina paga" para efectos de dar cumplimiento al conjunto de contenidos de normas primarias y secundarias de calidad ambiental y normas de emisión.
En términos de gestión eficiente y transparente, se debe legislar sobre el tratamiento en materia fiscal de los "costos de inserción", "costos de permanencia" y "costos de salida o abandono" de cada proyecto o actividad de un territorio. Los planes de cierre y abandono de faenas mineras y de establecimientos industriales deben ser materia de una legislación específica y sectorial.
En materia de instrumentos de gestión socio-ambiental integrados, se debe repensar la actual estructura de interacción entre el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y de la participación de la comunidad en dicho sistema, avanzando hacia la aplicación de un "modelo político social" que considere transparentar los costos y acuerdos socio-ambientales para el pleno cumplimiento del "piso o mínimo legal", de modo de asegurar el "máximo técnico" y alcanzar como país el "óptimo social".
6. Crear un sistema procesal de reclamación administrativo que minimice la "judicializacion" de los proyectos sujetos al SEIA
7. Crear la figura del delito ambiental
Es necesario avanzar en la incorporación de figuras que castiguen penalmente acciones y omisiones típicas, antijurídicas y culpables en materia ambiental, y agravar las condiciones de penalización de delitos contra la salud pública. Existe amplio consenso ciudadano en este punto en particular.
8. Fortalecer la estructura normativa en materia de estándares y parámetros técnicos (sanitarios y medioambientales)
Es esencial avanzar en materia de generación de normas técnicas a modo de acortar distancias entre el mundo de lo normado y de lo no normado, lo cual permitirá tecnificar el debate medioambiental y despolitizar su actual manejo y administración.
Es necesario generar normas de calidad y de emisión que permitan definir de una manera más objetiva y precisa los componentes técnicos de los estudios de línea de base, los contornos de las áreas de influencia de los proyectos o actividades, y completar los contenidos técnicos de los planes de prevención y de descontaminación.
9. Crear una institucionalidad eminentemente técnica e integrada a la función política
Modificar la composición de las Coremas, eliminando la actual participación 100% política de los Seremis, incorporando en su lugar a los técnicos, es decir, a los jefes de los servicios públicos de cada región, además de los alcaldes de las comunas donde se localizarán los proyectos o actividades sujetas a evaluación ambiental. Esto permite instaurar un mecanismo jurídico institucional idóneo, que garantice la plena eficacia de los resultados de la evaluación ambiental de proyectos industriales o actividades productivas de cualquier naturaleza que se hayan aprobado de conformidad a la institucionalidad vigente.
La factibilidad ambiental de proyectos o actividades se determina a partir de análisis técnicos, políticos y jurídicos. El primero se realiza por el componente técnico de esa institucionalidad, sobre impactos tales como emisiones, permanencia y magnitud, etc.; el segundo, por el componente político de la misma institucionalidad, que decidirá según la recomendación técnica, pero considerando criterios socio-económicos y políticos, incluyendo aquellos de participación ciudadana, y el tercero, por el propio titular de la iniciativa a fin de precaverse de eventuales demandas administrativas y judiciales.
10. Crear formas de participación ciudadana directa y vinculante
Es fundamental trabajar en las formas de legitimación procesal y de derecho público subjetivo para una participación ciudadana sana y contributiva al desarrollo del país.
11. Incluir a las municipalidades, gobernaciones marítimas y otros organismos con jurisdicción local
12. Separar normativas en materias de salud publica, medio ambiente y pueblos originarios
En materias de medioambiente y su intersección con aspectos de salud pública y pueblos originarios, dar especial énfasis a la protección de capitales naturales críticos, que son aquellos esenciales para la supervivencia de la humanidad, como por el ejemplo la conservación de la capa de ozono, los ecosistemas biodiversos (i.a. bosques nativos, humedales y glaciares) o de la relación espacio-recreación en áreas protegidas con valor ambiental.
13. Ministerio del Medio Ambiente con amplias facultades, y altamente tecnificado en materia de normas de calidad ambiental y normas de emisión
14. Desarrollo, coordinación e implementación de temas ambientales internacionales y de compensación de créditos y debitos en materia de cambio climático y calentamiento global
Aparte de la necesidad de diseñar medidas institucionales de mitigación y adaptación a los problemas derivados del cambio climático, será indispensable que Chile sea capaz de evitar un daño irreparable a su comercio exterior, asegurando su actual competitividad y el acceso de sus productos a los mercados internacionales, mediante mecanismos de compensación de emisiones de GEI, por ejemplo a través de convenios con países acreedores de "bonos verdes".
Se deberá diseñar una institucionalidad ad-hoc altamente especializada, que permita traducir los impactos ambientales irreversibles y permanentes de los proyectos y actividades en oportunidades de compensación ambiental por medio de procesos de certificación y validación internacional. A través de estos mecanismos de mercado se podrían resolver problemas como por ejemplo, la contaminación hídrica y del aire, a través de instrumentos como son los permisos de emisión transables. De esta forma, la capacidad ociosa que pudiera generarse mediante la inversión en nuevas tecnologías de descontaminación respecto de una norma de emisión, podrían ser transados como derechos de propiedad ambiental.
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Saludos
Rodrigo González Fernández
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